行政认定意见的内涵和外延

行政认定意见的内涵和外延
        (一)行政认定意见的内涵
        通过讨论几个问题来明确行政认定意见的内涵:
        1.行政认定意见的制作人、名义人是行政机关还是行政机关内的职员?并更进一步讨论行政认定意见在刑事诉讼程序中的价值。
        在行政执法程序中,行政机关是以行政机关自己的名义对外出具法律文书,并以行政机关名义承担法律责任的。但是,实际上行政机关的每一项工作都是由内部的职员完成的。行政机关内部设有负责调查、稽查违法行为,对外出具法律文件的专门部门。在实践中,行政机关会招募、聘任具有相应专业学习背景的人才从事该专门工作,或者对专门部门内的工作人员进行有关专门知识的培训。只有具有丰富的专门知识和实践经验才能解决和处理好专门问题。而且,有些法律文件还赋予了行政机关在遇到专业技术问题时,咨询并采用外部专家意见的权利。[2]可以说,在行政执法程序中,行政机关内部的稽查、法规部门就是行政机关内部的“鉴定机构”,而那些专家就是行政机关内部的“鉴定人”。
        在刑事诉讼程序中,之所以要参考、使用行政机关出具的认定意见,目的是利用行政机关内部的专家,解释、说明、判断刑事案件中的专门问题,帮助刑事法官理解案件事实,做出罪与非罪、此罪与彼罪、罪轻与罪重的判断。如果不能确保由专家来解决专门问题,出具专门意见,就丧失了行政认定意见的专业性,也就失去了行政认定意见存在的价值。可以说,行政认定意见之所以在刑事诉讼中有存在的价值,是因为行政机关内专家的专业性,而不是行政机关在行政管理权上的权威性。因此,行政认定意见实质上是行政机关内的专家制作的,行政认定意见因其专业性而存在于刑事诉讼程序中。
        2.行政认定意见需要认定的内容
        最高人民法院、最高人民检察院、公安部《关于整治非法证券活动有关问题的通知》规定,非法证券活动是否涉嫌犯罪,由公安机关、司法机关认定。公安机关、司法机关认为需要有关行政主管机关进行性质认定的,行政主管机关应当出具认定意见。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、中国证监会《关于办理证券期货违法犯罪案件工作若干问题的意见》规定,证券监管机构可以根据司法机关办案需要,依法就案件涉及的证券期货专业问题向司法机关出具认定意见。归纳来说,行政认定意见需要认定的内容是行政机关职权范围内的专业问题,不能超出该行政机关的行政管理职权范围。
        3.行政认定意见是不是意见证据
        认定函、证明书、认定书……司法实践中,行政认定意见的形态和名称各种各样。从载体的形式上看,行政认定意见属于记载于书面的文字材料,并且以其内容反映有关情况,符合刑事诉讼法中书证、鉴定意见和书面形式证人证言的要求。
        从产生的时间来看,行政认定意见是在刑事案件发生后产生的,这一点不同于书证要求在案件发生以前或发生时产生的规定,因此行政认定意见不属于书证。
        在这里,有必要释明一下英美法中的“公文书”证据。英美证据法中,[3]文书分为公文书和私文书。公文书指为公众的用途而制作的,公众能援用的文书,例如国会制定的成文法、法院的纪录、出生、死亡登记册等。原文为政府文书的,最佳证据规则(第一位证据)对政府文书不适用。因此,英美证据法中,并不是所有的政府文件都属于公文书,而且公文书只是在证据来源的证明上优于私文书,对于公文书内容的质证规则并没有优于私文书的特殊规定。英美证据法中的公文书更类似于与我国的成文法律和裁判文书。我国的行政认定意见是完全不同于英美证据法中的公文书的。
        从制作文件的主体来看,行政认定意见是由未经历刑事案件的人员,对案件的专业问题做出的评价性意见,而证人要求对犯罪行为有直接的感知。从制作文件所依据的素材证据来看,做出行政认定意见的根据是事后收集的证据材料,证人证言需要以自己对犯罪行为的直接感知、记忆做出。所以行政认定意见不属于证人证言。
        在我国刑事诉讼法规定的八种证据种类中,行政认定意见除了不要求鉴定机构的资质、鉴定人的资质以外,最接近鉴定意见。前文中已经阐述过行政认定意见是行政机关内部的专家制作的,这些稽查、法规部门在行政执法程序中,相当于行政机关内部的“鉴定机构”。刑事诉讼程序中,在特殊情况下,允许将行政机关内部的“鉴定机构”所制作的行政认定意见供刑事法庭参考使用,是现有条件下对法定鉴定力量明显不足的一种补充,是一种“准鉴定意见”。行政认定意见制作人必须根据相关的素材证据和法律规范、技术规范,结合自身的专业经验,经过分析、计算、推理过程得出最终的判断意见。这种判断是也对专门问题定性或者定量的评价性意见。因此,行政认定意见属于意见证据。
        (二)行政认定意见的外延
        1.行政认定意见必须有刑事诉讼法律意义上的授权,否则不能作为刑事诉讼证据使用
        前文所述,在证券期货犯罪的专业问题、证券犯罪的性质认定、非法集资犯罪的性质认定等领域,行政认定的依据是由最高人民法院、最高人民检察院、公安部以及相应的最高行政管理机关共同制定的刑事诉讼“司法解释性质文件”。但是,交通事故责任行政认定的依据是法规,海关《涉嫌走私的货物、物品偷逃税款海关核定证明书》出具的依据是部门规章,还有林林总总的其它各行政管理机关的部门规章类文件,都不属于刑事诉讼法律意义上的授权。除非经过刑事诉讼法律意义上的授权,否则不能在刑事诉讼程序中使用。司法实务确有需求的,应当通过必要的刑事立法程序予以制定和颁布。
        2.行政认定意见应当针对个案做出
        行政认定意见是在具体刑事案件中,根据具体而特定的证据材料做出的具有特定目的的意见,无论从证据的唯一性,制作人的唯一性以及相关法律授权文件的本意来看,都只能针对个案。
        3.行政认定意见应当加盖行政机关印鉴
        一方面,相关法律文件规定了行政认定意见必须由行政机关出具,加盖印鉴是对证据来源于某一行政机关最直接的证明;另一方面,因为行政认定意见属于“准鉴定意见”而没有法定鉴定机构的约束,具有专门知识的人既要证明其属于行政机关的专家,也需要有相应的约束,因此行政认定意见在形式上必须加盖行政机关的印鉴。
        4.行政认定意见应当由做出人员签字确认
        行政认定意见是由行政机关内的专家制作的,属于意见证据,制作人员应当在书面意见上亲笔签名。这一点,海关《涉嫌走私的货物、物品偷逃税款海关核定证明书》格式的规定就非常清楚。
        5.行政认定意见应当详细列明认定所依据的素材证据以及分析、计算、推导的方法和过程
        对于行政认定意见,是根据哪些物证、书证、视听资料、电子数据等素材证据作出的认定意见,必须在认定意见中明确、详细列明。因为对比鉴定意见中的鉴定检材,同样存在对行政认定意见“素材”证据的鉴真问题。
        法律和司法解释对鉴定意见的制作提出了一些明确的技术要求,包括检验方法、鉴定过程。对于行政认定意见,因为主要依赖的是人脑中不可见的分析、计算、推理,而不是机器、设备、工具可见的测量数据,将认定的过程写清楚、说清楚尤为重要。

        
     
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